上世纪七八十年代开始我国的排污权交易探索，建立排污权有偿使用和交易制度的初衷，在于使用市场杠杆调节环境资源的合理使用，倒逼排污单位树立环境意识，主动治污减排。按照要求，2007年起，国家先后组织湖南、湖北等11省市开展首批试点工作；试点省市需在2017年基本建立这一制度，并完成试点工作。

一、多因素导致市场冷热不均

   值得注意的是，类似重庆、胶州的火热场面其实并不普遍。

   2015年底，环保部曾对11个试点省市展开过摸底。据调查结果，试点工作虽取得了一定进展，却存在初始排污权分配和出让定价方法差异大、交易在部分省份不活跃、部分企业积极性不足等多个问题。

   本报记者查阅发现，内蒙古、浙江等约2/3的试点地区都曾出现不同程度的交易记录“断层”，有地区甚至连续数月未更新出让信息，意味着交易量为零。

   上述情形，也发生在上海、北京等自主尝试推广的地区。例如，北京环境交易所自2008年5月挂牌至今，尚未在北京地区真正实施过交易。该所排污权交易中心的工作目前主要停留在研究阶段，实践也仅限于在哈尔滨市组织的二氧化硫交易。

   “局面尴尬！”北京一位从事排污权交易工作的资深人士向记者表示，由于北京的高排污园区基本搬迁或关停，排污权交易空间确实要小于其他工业大省。但更重要的，是因为缺乏相应的政策法规、交易制度，导致北京开展排污权交易“先天不足”，后续工作无据可循，必然也很难取得进展。一位参与过重庆、浙江等地调研的环保部专家则表示：“国家层面虽已出台相关指导文件，但并未制定明确具体的法规制度。已发布交易制度的地区也只是‘各自为政’，污染物指标、指导价格、交易范围等均为自行圈定，缺乏国家层面的统一监管。”

   他告诉记者，现行排污权交易通常分为一级、二级市场，前者在政府和企业间进行，如排污权初始分配、政府回购等，后者才是企业间的配额买卖。但部分地区交易多由政府主导，通过“拉郎配”促成。“无论是一级市场还是政府干预交易，都不能算真正意义上的市场化行为。部分地区行政色彩过浓，从而遏制了二级市场的活力。”

二、让企业真正成为交易主体

   “十三五”环保规划中，提出“建立健全跨区域排污权交易市场”。环保部部长陈吉宁也曾表示，要在新的排污许可制实施过程中，探索更大区域和范围的排污权交易实践。该如何破局？

   北京环境交易所排污权交易中心主任岳鹏对此认为，交易只是一种手段，最终目的在于让排污权反映环境资源的经济价值，引导企业自主选择、治污减排。但同时，也不能过度炒作偏离排污权的基本价值，给企业造成负担，挫伤其交易积极性。

   在上述环保部专家看来，只有让企业真正成为交易主体，二级市场才能活跃起来，发挥控制污染和降低社会总减排成本的作用。“排污权交易并非天然形成的市场，而由人为创建。这就离不开从国家到各省市的制度保障、统一监管，政府作用因此不可少。同时，既然作为市场化行为，真正的主体应该是交易企业双方，还需明确政府的职责和边界，把握好参与的‘度’。”

   对此，重庆市环保局负责人向记者举例称，当地引入了基准价交易、竞价交易、挂牌交易、大宗交易等多种模式，在降低成本、提高效率的同时，妥善处理政府和企业、一级和二级市场之间的关系。市环保局负责监督管理、区县环保局齐抓共管，交易全权由重庆资源与环境交易所组织实施，企业可根据实际情况选择参与。

   “要营造成熟统一、冷热均匀的市场，就得结束当前碎片化的格局，结束只试点没升级的局面，在国家层面进行顶层设计，引入统一标准、统一规范。同时，培育开放市场，鼓励同类产业间的竞争性交易，实现发展与治污双赢。”西南政法大学政治与公共管理学院副教授和静钧说。